《劝农桑诏》的涟漪尚未平息，它所指向的那个最核心、也最棘手的问题，便如同一座巨大的冰山，在秋日澄澈而微凉的阳光下，无可回避地浮出了水面——土地制度。
诏书中“无主荒地、官府新收之田，许流民、无地少地之户承佃开垦”、“严禁妨碍农事”、“许民陈告”等条款，在执行中迅速触及了土地问题的本质：地权不清，占有不均，旧有利益网络盘根错节。没有一套清晰、公平、且能落地执行的新田制作为基石，所有的“劝农桑”、“安民生”都如同沙上筑塔，一阵风雨便会倾颓。
偏殿内，气氛比讨论官制时更为凝重。参与者除了杜谦、陆贽、新任户部尚书（一位精于钱谷的前朝干吏）、工部尚书以及都察院左都御史外，黄巢特意召来了李延——这位在基层调查与“申冤清田”中积累了第一手经验的年轻人，也被赋予了参与核心议事的资格。
案头摊开的，不仅是各地关于落实《劝农桑诏》遇到困难的奏报，更有李延等人汇集整理的、关于关中乃至大齐现有控制区内土地占有状况的初步调查报告。报告用冷峻的数字和鲜活的案例，勾勒出一幅触目惊心的图景：
关中地区，经过战乱和抄没，名义上官田比例有所上升，但大量田产的实际控制情况错综复杂。有原主逃亡、田地被邻人或豪强“代管”甚至侵占的；有田契在多次战乱、转让、抵押中遗失损毁，导致权属成谜的；有豪强利用寄名、诡寄、飞洒等手法，将田产分散在众多假名或佃户名下，逃避清查与赋税的；更有大量抛荒地，因原佃户流亡、水利荒废、或单纯因畏惧不确定的未来而无人敢耕。
“申冤清田司”处理的案件，绝大多数最终都指向土地纠纷。而随着诏书颁布，前来登记承佃荒地的流民数量激增，但“无主荒地”的认定却成了大问题。某块地，甲说是其祖产，只是战乱时被迫离开；乙（当地豪强）拿出“代管”契约；丙（流民）则坚称是多年无主荒田，自己已开始垦殖。类似纠纷，几乎每日都在发生，地方官吏往往束手无策，或偏袒一方，激化矛盾。
“旧有鱼鳞图册（土地登记册）大多毁于战火或保管不善，即便尚存，也与现状严重不符，且其中藏匿、舞弊之处甚多。”户部尚书指着报告，眉头紧锁，“若不重新全面清丈田亩，核实产权，确立新册，则田赋无从公平征收，流民授田亦无据可依，土地兼并之弊，必将以新的形式死灰复燃。”
“清丈？”工部尚书苦笑，“谈何容易！需大量熟悉丈量、计算、绘图的吏员，耗费钱粮无数，更需时日。且必然触动各方利益，阻力之大，恐不下于一场征战。”
陆贽捻须沉吟：“《周礼》有井田之制，北魏至唐行均田之法，皆因时势而设，亦因时势而坏。均田制崩坏，正在于人口滋长、土地有限、兼并难止、授田不公。前车之鉴，不可不察。新朝欲立田制，需虑及长远，既要抑制兼并，均平贫富，亦需承认现实，保障耕者之利，不可一味复古，更不可凭空臆想。”
杜谦看向一直沉默倾听的黄巢：“陛下，土地乃万民衣食所系，社稷安危所托。田制不定，则赋役不均，民心不稳，新政无基。然兹事体大，牵一发而动全身。究以何策为基，还请陛下圣裁。”
所有人的目光都集中到了黄巢身上。
黄巢没有立刻回答。他站起身，走到悬挂的巨幅《关中舆图》前，目光缓缓扫过上面标注的州县、山川、河流。土地，这片滋养了华夏文明数千年的广袤大地，也是埋葬了无数王朝的深厚土壤。如何在这片土地上，建立起一种既能保障基本公平、又能激发生产活力、还能持续运作的新秩序？
他心中掠过许多后世关于土地制度的记忆碎片：井田、均田、租庸调、两税法、一条鞭、摊丁入亩……乃至更遥远的土地革命、家庭联产承包。每一种制度都有其时代背景与局限。完全照搬任何后世经验在此刻都是行不通的，生产力水平、社会组织形态、技术条件、思想观念，都截然不同。
但有些核心原则，或许是相通的。
他转过身，目光沉静：“诸卿所言，皆切中要害。田制之立，确为立国之基，亦是难中之难。朕以为，新朝田制，当循以下数条根本原则。”
他伸出三根手指：“其一，承认并保护合法私产。凡战前持有明确田契、且非巧取豪夺所得之田产，经核实无误，其所有权应予承认，受新朝律法保护。此乃安定人心、恢复生产之必需。动辄‘打土豪、分田地’，看似痛快，实则自乱阵脚，破坏生产之序。”
这话让陆贽等较为保守的官员暗暗点头。
“其二，确立‘耕者有其田’之导向。无地少地之农民，乃国家根基，亦是最不稳定之因素。新制必须为他们获得土地开辟清晰、公平之途径。具体而言：所有无主荒地、前朝官田、抄没之非法田产，皆收归国有，设为‘官田’或‘公田’。这些田地，优先授给无地之编户齐民、立功将士之家、以及归附之流民耕种。授田者可获长期使用权（如三十年、五十年），并可继承，但不得随意买卖。须缴纳定额田租（较私田赋税为轻），承担相应义务。”